Доступ до державних реєстрів: що вдалося відкрити, а що ні
Зміст
Це історія про норму закону, яка чотири роки не працювала, і про те, що знадобилося, щоб вона запрацювала.
Частина 11 статті 31 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» сформульована максимально ясно: член Вищої ради правосуддя, дисциплінарний інспектор і уповноважена особа секретаріату мають безпосередній доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Без запиту. Без судового рішення. Без дозвільної процедури.
Ця норма — не привілей. Вона існує тому, що Вища рада правосуддя вирішує, кого призначать суддею і кого звільнять з посади. Перевірити доброчесність кандидата, не маючи змоги подивитися, що він декларував, чим володіє, куди їздив і в яких справах брав участь, — це імітація перевірки.
У вересні 2022 року член Вищої ради правосуддя Роман Маселко звернувся до секретаріату з проханням сприяти в отриманні такого доступу. Далі почалося те, що зайняло роки.
Що вдалося відкрити
Станом на сьогодні члени Вищої ради правосуддя, дисциплінарні інспектори, працівники аналітичного відділу та секретаріату можуть працювати з такими ресурсами:
| Ресурс | Що дає |
|---|---|
| ЄДРСР — Єдиний державний реєстр судових рішень (повний доступ) | Повні, а не знеособлені тексти рішень |
| «Аркан» — міжвідомча система обліку перетинів державного кордону | Виїзди й повернення особи, транспортні засоби, якими вона перетинала кордон |
| ДРРП — Державний реєстр речових прав на нерухоме майно | Нерухомість, історія переходу прав, іпотеки й обтяження |
| ДЗК — Державний земельний кадастр | Земельні ділянки |
| ЄДДР — Єдиний державний демографічний реєстр (ДМС) | Інформація про особу та місце проживання (обмежено) |
| ДРФО — Державний реєстр фізичних осіб — платників податків | Ідентифікація, дані про доходи |
| ЄРД — Єдиний реєстр довіреностей | Довіреності, видані особи або на її ім’я |
| ЄДР (ЄДРПОУ) — реєстр юридичних осіб, ФОП і громадських формувань | Корпоративні зв’язки |
| ЄДРТЗ — Єдиний державний реєстр транспортних засобів | Транспорт, історія власників |
| ДРОРМ — Державний реєстр обтяжень рухомого майна | Обтяження |
Кілька з цих позицій — це саме ті реєстри, доступ до яких спочатку визнавався неможливим навіть секретаріатом Вищої ради правосуддя. Те, що вони сьогодні в переліку доступних, — результат кількох років листування, а не разового звернення.
Доступ до багатьох реєстрів вдалося вибудувати відразу у двох формах одночасно: через Електронний кабінет і прямим доступом до систем органу, який є їх держателем. Це відкриває неймовірні можливості для подальшої автоматизації отримання інформації з таких реєстрів.
Що відкрити не вдалося
Список, у якому кожна позиція має однакову конструкцію відмови.
Реєстр застрахованих осіб (Пенсійний фонд України). Відмовлено. Пенсійний фонд відповів розгорнуто — і його відповідь варта уваги, бо вона чесна. Розібравши обидва закони, ПФУ дійшов висновку, що акти, якими він керується, містять вичерпний перелік користувачів і членів Вищої ради правосуддя у ньому немає; що спеціальний Закон «Про Вищу раду правосуддя» надає таке право; і що між цими актами дійсно існує суперечність, для усунення якої потрібно змінювати законодавство. Тобто розпорядник даних сам зафіксував правову колізію — і на цьому зупинився.
Спадковий реєстр (Мін’юст). Відмовлено: у положенні немає Вищої ради правосуддя навіть серед тих, хто може отримати повний витяг за запитом.
Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону «Про очищення влади». Відмовлено: доступ мають лише працівники Мін’юсту; Вища рада правосуддя — «лише на запит».
Єдиний реєстр засуджених та осіб, узятих під варту. Відмовлено: реєстр перебуває в дослідній експлуатації, обсяг інформації для користувачів нормативно не визначений.
Автоматизована система виконавчих проваджень. Лише публічна частина.
Реєстри НАЗК — декларацій та осіб, які вчинили корупційні правопорушення. Доступ обмежено на час воєнного стану; фактично залишився публічний рівень.
ІАС «Облік відомостей про притягнення особи до кримінальної відповідальності та наявності судимості» (МВС). Прямого доступу немає; лише письмові запити. Для перевірки кандидата, який в анкеті декларує відсутність судимості, це означає тижні очікування замість хвилини.
Єдиний портал Національної поліції, Державна служба фінансового моніторингу — напрями, які так і залишилися на стадії уточнення.
Механіка відмови
Якщо прочитати всі відповіді підряд, видно, що они написані за одним шаблоном:
Так, закон надає вам це право. Але положення про наш реєстр, затверджене наказом, містить вичерпний перелік користувачів. Вас у ньому немає. Отже, доступу немає.
Це і є ядро проблеми, і воно не технічне. Акт нижчої юридичної сили використовується як підстава не застосовувати закон. Причому жоден із розпорядників не стверджував, що норма закону не діє, — вони просто не могли вийти за межі власної інструкції, а змінювати її не поспішали.
Був і майже комічний епізод. У відповіді щодо двох реєстрів адміністратор докладно виклав, як саме працює автоматизований доступ через прикладний програмний інтерфейс: у режимі реального часу, за спільними протоколами між Мін’юстом і відповідним державним органом. Тобто нам детально описали технічну процедуру отримання того доступу, у наданні якого нам щойно відмовили.
Причина такої поведінки цілком раціональна, і саме тому її важко подолати. За витік даних зі свого реєстру відповідає розпорядник. За те, що інший орган не може виконати свою функцію, він не відповідає ніяк. Стимули розставлені так, що відмовити завжди безпечніше, ніж надати. Доки це не зміниться, кожен наступний орган проходитиме той самий шлях з нуля.
Опір усередині
Найнесподіваніша частина цієї історії — та, що частину шляху довелося пройти всередині самої Вищої ради правосуддя.
Найпоказовіший приклад — Єдиний державний реєстр судових рішень. Це базовий, щоденний, найочевидніший робочий інструмент кожного, хто перевіряє дисциплінарну скаргу або кандидата на посаду судді. І виявилося, що працівники секретаріату, які фактично виконують повноваження дисциплінарного інспектора, повного доступу до нього не мали.
Це не формальність. У знеособленій версії рішення неможливо встановити, хто є учасником справи і хто саме вчинив ті процесуальні дії, які в рішенні описані. Тобто людина, яка перевіряє скаргу на суддю, читала документ, з якого прибрано саме те, заради чого вона його відкрила.
Порядок ведення ЄДРСР, до речі, прямо передбачав можливість надати такий доступ уповноваженим працівникам секретаріату — рішенням Голови Вищої ради правосуддя. Механізм існував. Ним просто ніхто не скористався. Знадобилася окрема службова записка з проханням розглянути її «найближчим часом», бо саме тривав активний аналіз кандидатів у судді.
Схожа картина повторювалася й з іншими ресурсами. Кожен доступ доводилося окремо обґрунтовувати, і не тільки перед зовнішнім розпорядником. Ініціатива тривалий час сприймалася не як потреба органу, а як персональний проєкт одного члена Ради — з відповідним рівнем пріоритетності.
Чим це закінчилося
Сьогодні у Вищій раді правосуддя є аналітичний відділ, здатний забезпечити інформаційний супровід процедури формування суддівського корпусу.
Жодна перевірка кандидата на посаду судді більше не відбувається без аналітичної довідки. Довідка збирає в один документ дані з усіх доступних реєстрів, зіставляє їх між собою і показує розбіжності — між тим, що особа задекларувала, і тим, що зафіксували державні бази.
Найкращий показник результату — те, наскільки буденним це стало. Αναлітічна довідка сприймається як звичайна частина процедури, ніби так було завжди. Люди, які приходять працювати зараз, не знають, що чотири роки тому цього не було взагалі, а спроба це змінити викликала здивування з обох боків.
Так виглядає успішна зміна: вона перестає бути помітною.
Peromat: коли доступ є, а часу немає
Отриманий доступ створив нову проблему — рівно тієї природи, яку легко не помітити.
Дані з десяти реєстрів приходять у десяти різних форматах: PDF-витяги, вебсторінки, таблиці, сканкопії. Аналітик відкриває їх по черзі й переносить у довідку руками. Вимірювання показало розподіл часу, який важко читати спокійно:
| Етап роботи | Частка часу |
|---|---|
| Збір даних з реєстрів | 5–10 % |
| Обробка й приведення до потрібного формату | до 5 % |
| Перенесення даних з витягів до аналітичної довідки | 60–70 % |
| Власне аналітична робота й оцінка ризиків | менше 10 % |
| Перевірка помилок | 5 % |
Тобто на роботу, заради якої відділ і створювався, залишалося менше десятої частини часу. Решта — копіювання.
Відповіддю стала особиста ініціатива Ігоря Білика — система Peromat: локальна програма, яка обробляє витяги з реєстрів на комп’ютері працівника й автоматично формує аналітичну довідку.
Ключове слово тут — локальна. Дані нікуди не передаються, не потрапляють у хмару й не залишають робоче місце. Для роботи з персональними даними кандидатів на посаду судді це не деталь реалізації, а умова, без якої система не мала б права на існування.
Що вона робить:
- розбирає витяги з реєстрів і витягує з них структуровані відомості;
- зіставляє об’єкти між джерелами — впізнає той самий транспортний засіб за VIN-кодом у різних витягах, зводить історію власників в один ланцюжок, пов’язує близьких родичів між собою;
- рахує доходи й активи;
- формує готову довідку, яку залишається перевірити, а не набрати;
- будує інтерактивний вигляд: компактна довідка з можливістю розгорнути деталі щодо конкретного об’єкта — нерухомості, транспорту, перетинів кордону.
Три реєстри вже оброблюються повністю автоматично — ДРФО, «Аркан» і ЄДРТЗ. Для решти автоматизація в роботі: для реєстру речових прав ідеться про отримання даних у структурованому форматі JSON замість PDF — дрібниця на вигляд, яка означає різницю між двома годинами ручної роботи й нулем.
Ефект: система знімає 70–80 % часу, який аналітик витрачав на суто технічну роботу. Довідка формується приблизно на 90 % без участі працівника. Вивільнений час іде туди, куди й мав іти від початку, — на аналітичне дослідження, оцінку ризиків і виявлення того, що між рядків.
Побічний, але не менш важливий ефект — менше описок, арифметичних і логічних помилок. Людина, яка сім годин поспіль переносить цифри між файлами, помиляється. Програма — ні.
Що з цього варто запам’ятати
Право доступу і здатність ним скористатися — різні речі. Норма закону існувала з 2016 року. Реальний доступ з’явився після чотирьох років листування. Аналітична спроможність — після створення відділу. Швидкість роботи — після появи інструменту, який робить технічну частину замість людини. Пропустіть будь-яку з цих ланок — і попередні втрачають сенс.
Підзаконний акт не може скасувати закон, але цілком успішно робить це на практиці. Найдієвіша системна зміна тут — не чергове звернення, а приведення положень про реєстри у відповідність до законів. Це рутинна, непомітна робота, у якої немає жодного піару, і саме тому нею ніхто не займається.
Внутрішній опір буває сильнішим за зовнішній. Зовнішньому розпоряднику можна написати ще раз. Усередині доводиться доводити, що інструмент потрібен не тобі особисто, а органу.
А успіх виглядає нудно. Сьогодні аналітична довідка — просто частина процедури. Ніхто не пам’ятає, що її не існувало.